2007年8月27日ღღ◈，十届全国人大常委会第29次会议对全国人大环资委提请审议的《中华人民共和国循环经济法》（草案）（以下简称草案）进行了初审ღღ◈。现将草案的若干内容解读如下ღღ◈：

　　草案第一条规定ღღ◈：为推进循环经济发展ღღ◈，提高资源利用效率凯发K8国际娱乐官网ღღ◈，ღღ◈，保护和改善环境凯发K8国际ღღ◈，实现可持续发展ღღ◈，制定本法ღღ◈。可见ღღ◈，制定循环经济法的立法宗旨ღღ◈，就是通过推进循环经济的发展ღღ◈，提高资源利用效率ღღ◈，保护和改善环境ღღ◈，实现可持续发展ღღ◈。

　　进入上世纪八十年代以来ღღ◈，我国经济快速增长ღღ◈，各项建设取得巨大成就ღღ◈，同时也付出了重大的资源和环境代价ღღ◈，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐ღღ◈。这些问题与我国资源利用效率相对低下密切相关ღღ◈，例如ღღ◈，目前我国钢铁ღღ◈、电力ღღ◈、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右ღღ◈；矿产资源总回收率为30%ღღ◈，比国外先进水平低20%以上ღღ◈；木材综合利用率为60%ღღ◈，比国外先进水平低20%ღღ◈。再生资源利用量占总生产量的比重ღღ◈，比起国外先进水平也低出很多ღღ◈，其中欧联首个六冠王诞生ღღ◈，钢铁工业年废钢利用量不到粗钢总产量的20%ღღ◈，国外先进水平为40%ღღ◈；工业用水重复利用率比国外先进水平低15%至25%左右ღღ◈。以上问题严重制约了我国未来的发展ღღ◈，需要在科学发展观指导之下ღღ◈，通过发展循环经济等途径加以解决ღღ◈。国际国内的经验证明ღღ◈，发展循环经济意义重大ღღ◈：一是为经济发展开辟新的资源ღღ◈；二是可以有效减少污染物的排放ღღ◈；三是有利于提高经济效益ღღ◈。过去ღღ◈，我们单纯抓环境保护ღღ◈，由于成本高代价大受到不少企业和地方政府的抵制和反对ღღ◈，现在抓循环经济ღღ◈，用循环经济的办法解决资源和环境问题ღღ◈，把资源节约ღღ◈、环境保护和经济效益有机地结合在一起ღღ◈，因而得到了社会各界的普遍欢迎ღღ◈。

　　草案中所称循环经济欧联首个六冠王诞生ღღ◈，是指在生产ღღ◈、流通和消费等过程中进行的减量化ღღ◈、再利用ღღ◈、资源化活动的总称ღღ◈。所谓减量化ღღ◈，是指在生产ღღ◈、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生ღღ◈。所谓再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复ღღ◈、翻新ღღ◈、再制造后继续作为产品使用ღღ◈，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用ღღ◈。所谓资源化ღღ◈，是指直接将废物作为原料进行利用或者对废物进行再生利用ღღ◈。

　　第四ღღ◈，本法调整的是各类主体所进行的减量化ღღ◈、再利用ღღ◈、资源化活动ღღ◈。有的同志认为ღღ◈，循环经济是一种发展模式ღღ◈，应当在法律中将活动改为模式ღღ◈。法理认为ღღ◈，法律所规范的ღღ◈，只能是主体所从事的行为ღღ◈、活动ღღ◈，而不能是一种经济发展模式ღღ◈。

　　草案关于循环经济概念的确定ღღ◈，既与国际上的“3R”原则相吻合ღღ◈，又有全国人大批准的“十一五”规划关于循环经济的表述作依据ღღ◈，又和实践中的做法相一致ღღ◈，因此受到专家和实际工作者的一致赞同ღღ◈。

　　循环经济法的框架如何构建ღღ◈，这是草案起草中争论较大的问题之一ღღ◈。对循环经济立法框架模式的选择ღღ◈，在讨论中有多种意见ღღ◈，但都不够理想ღღ◈。几经反复ღღ◈，现将草案框架作了如下设计ღღ◈：

　　第一章是总则ღღ◈。主要对事关发展循环经济全局的ღღ◈、重大的ღღ◈、原则性的事项进行规定ღღ◈，包括ღღ◈：立法目的ღღ◈、循环经济的定义ღღ◈、法律适用范围ღღ◈、基本方针ღღ◈、原则ღღ◈、管理体制ღღ◈、循环经济宣传教育ღღ◈、循环经济发展示范ღღ◈、循环经济的公众参与等ღღ◈。

　　第二章是基本管理制度ღღ◈。主要规定了发展循环经济的基本法律制度凯发k8官网首页ღღ◈！ღღ◈，如规划制度ღღ◈、总量控制制度财经消息ღღ◈，ღღ◈、循环经济评价考核制度凯发K8国际ღღ◈、以生产者为主的责任延伸制度ღღ◈、重点企业管理制度ღღ◈、统计制度等ღღ◈。

　　第三章是减量化ღღ◈。主要规定了产业政策ღღ◈、对设计的要求ღღ◈、工业节水ღღ◈、工业节油ღღ◈、开采矿产资源的要求ღღ◈、对建筑的要求ღღ◈、农业循环经济ღღ◈、公共机构节约ღღ◈、城市生活节约ღღ◈、服务性行业节约和一次性消费品的控制等ღღ◈。

　　第四章是再利用和资源化ღღ◈。主要规定了区域循环经济ღღ◈、工业废物综合利用ღღ◈、工业循环用水ღღ◈、余热余压综合利用ღღ◈、建筑废物综合利用ღღ◈、废物回收ღღ◈、资质管理ღღ◈、再制造ღღ◈、生活垃圾资源化等ღღ◈。

　　还考虑到减量化ღღ◈、再利用和资源化既发生在生产过程ღღ◈，又体现在流通ღღ◈、消费过程ღღ◈，故将第三章和第四章各分为两节ღღ◈，第一节规范生产过程中的减量化ღღ◈、再利用ღღ◈、资源化ღღ◈，第二节规范流通ღღ◈、消费过程中的减量化ღღ◈、再利用ღღ◈、资源化ღღ◈。

　　这样设计草案的框架ღღ◈，结构合理ღღ◈，逻辑清晰ღღ◈，能够准确体现出立法的指导思想和目标ღღ◈，可以涵括各项主要制度ღღ◈，并且便于操作和遵守ღღ◈。

　　一是循环经济规划制度ღღ◈。草案第十二条从两方面对循环经济规划制度作了规定ღღ◈：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划ღღ◈、区域规划以及城乡建设ღღ◈、科学技术发展等规划时ღღ◈，应当明确发展循环经济的目标和要求ღღ◈；其次要求有关政府专门制定循环经济发展规划ღღ◈，并规定了编制循环经济发展规划的程序ღღ◈，并明确提出规划应当包括资源产出率ღღ◈、废物再利用和资源化率等具体指标ღღ◈。

　　在我国ღღ◈，从事各项事业都要先制定规划凯发K8国际ღღ◈，有了规划才有项目和资金ღღ◈。规划是前提和基础ღღ◈。循环经济规划是国家对循环经济发展目标ღღ◈、重点任务和保障措施等进行的安排和部署ღღ◈，是政府进行评价考核并实施鼓励ღღ◈、限制或禁止措施的重要依据ღღ◈。因此ღღ◈，本法对规划的编制提出明确要求ღღ◈，具有重大意义ღღ◈。

　　二是抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度ღღ◈。草案第十三条规定ღღ◈：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地凯发K8国际ღღ◈、生产用水总量控制指标ღღ◈，规划和调整本行政区域的产业结构ღღ◈，推进循环经济发展ღღ◈。”并要求建设项目应当符合本行政区域的总量控制指标ღღ◈。

　　当前ღღ◈，经济工作中的一个突出矛盾ღღ◈，是一些地方的经济增长是建立在过度消耗资源和污染环境的基础上ღღ◈。受资源和环境容量的限制ღღ◈，这种发展方式难以为继ღღ◈，对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施ღღ◈。发展循环经济实施减量化ღღ◈，应首先在源头上建立一种总量控制的“倒逼”机制ღღ◈，即以资源和环境的容量为限度ღღ◈，迫使企业在节能减排降污上下功夫ღღ◈。为推动各地和企业按照国家的要求ღღ◈，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模ღღ◈，积极主动地采取节能ღღ◈、节地ღღ◈、节水ღღ◈、减排等循环经济措施ღღ◈，草案创设了抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度ღღ◈，这有助于真正实现“增产不增污”ღღ◈、“增产不增水”ღღ◈。

　　三是循环经济评价考核制度ღღ◈。草案第十四条规定国务院经济综合宏观调控部门会同国务院统计欧联首个六冠王诞生ღღ◈、环境保护等有关主管部门建立循环经济评价指标体系ღღ◈。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标ღღ◈，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核ღღ◈，并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导政绩的重要依据ღღ◈。国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时ღღ◈，应当同时报告循环经济发展工作ღღ◈。

　　循环经济评价考核体系是评价区域或者企业循环经济发展状况的基础ღღ◈，也是对区域社会ღღ◈、经济ღღ◈、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准ღღ◈。建立循环经济评价考核制度ღღ◈，有助于解决过去以GDP（国内生产总值）指标作为考核地方领导政绩的主要标准的弊端ღღ◈，也有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不一等问题ღღ◈，从而为区域和企业发展循环经济提供科学的基础ღღ◈。循环经济评价考核体系制度的建立需要以准确的统计核算制度为前提ღღ◈。循环经济指标体系既是考核政府发展循环经济绩效的重要依据ღღ◈，又是政府为企业提供资金倾斜ღღ◈、技术支持ღღ◈、税收优惠的主要参考欧联首个六冠王诞生ღღ◈。循环经济法应当对循环经济标准和考核体系的制定主体ღღ◈、基本准则和法律效力等进行规定ღღ◈，并将之贯穿于其他法律制度的运行过程中ღღ◈。循环经济评价考核体系应当包括资源生产率ღღ◈、循环利用率ღღ◈、最终填埋量等具体指标ღღ◈。

　　四是以生产者为主的责任延伸制度ღღ◈。草案第十五条区分不同情况ღღ◈，对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收ღღ◈、利用ღღ◈、处置等责任作了明确规定ღღ◈。

　　在传统的法律领域ღღ◈，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任ღღ◈，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收凯发K8国际ღღ◈、利用ღღ◈、处置等责任ღღ◈。也就是说ღღ◈，生产者的责任已经从单纯的生产阶段ღღ◈、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收ღღ◈、利用和处置阶段ღღ◈，相应对其设计也提出了更高的要求ღღ◈。这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立ღღ◈，并经实践证明具有积极意义ღღ◈。

　　五是对高耗能ღღ◈、高耗水企业的管理ღღ◈。草案第十六条规定ღღ◈，国家对钢铁ღღ◈、有色金属ღღ◈、煤炭ღღ◈、电力ღღ◈、石油石化ღღ◈、化工ღღ◈、建材ღღ◈、建筑ღღ◈、造纸ღღ◈、印染等行业内ღღ◈，年综合能源消费量ღღ◈、用水量超过国家规定总量的重点企业ღღ◈，实行重点管理制度ღღ◈。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准ღღ◈，并按规定进行审核ღღ◈。

　　我国目前正处在工业化加速发展的阶段ღღ◈，钢铁ღღ◈、有色金属ღღ◈、煤炭ღღ◈、电力ღღ◈、石油石化ღღ◈、化工ღღ◈、建材ღღ◈、建筑ღღ◈、造纸ღღ◈、印染等主要工业行业资源消耗高ღღ◈，资源利用效率低ღღ◈，污染物排放量大ღღ◈，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重ღღ◈。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现ღღ◈，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能ღღ◈、高耗水企业进行重点管理是十分必要的ღღ◈。抓住了这些重点企业ღღ◈，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键ღღ◈。这样规定ღღ◈，与标准化法的规定精神也是一致的ღღ◈。

　　六是产业政策的规范和引导ღღ◈。草案第十八条规定ღღ◈，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求ღღ◈；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门ღღ◈，定期发布鼓励ღღ◈、限制和淘汰的技术ღღ◈、工艺ღღ◈、设备ღღ◈、材料和产品名录ღღ◈；禁止生产ღღ◈、进口或者采用列入淘汰名录的技术ღღ◈、工艺ღღ◈、设备ღღ◈、材料和产品ღღ◈；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督ღღ◈。

　　产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段ღღ◈，更是政府规范和引导产业发展的重要依据ღღ◈，对淘汰落后技术ღღ◈、工艺ღღ◈、设备和产品ღღ◈，指导市场准入也有重要作用ღღ◈。草案的这个规定ღღ◈，强化了国家产业政策对循环经济的支持ღღ◈。

　　七是激励措施ღღ◈。草案专设第五章ღღ◈，对激励政策作了比较具体的规定ღღ◈，主要包括ღღ◈：建立循环经济发展专项资金（第四十三条）ღღ◈；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持（第四十四条）ღღ◈；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠（第四十五条）ღღ◈；对有关循环经济项目实行投资倾斜（第四十六条）ღღ◈；实行有利于循环经济发展的价格ღღ◈、收费等政策措施（第四十七条）ღღ◈。

　　促进循环经济的发展ღღ◈，仅靠行政强制手段是不够的ღღ◈，必须依法建立合理的激励机制ღღ◈，调动各行各业各类主体的积极性ღღ◈，激励他们走循环经济的道路凯发k8官网首页ღღ◈！ღღ◈。草案关于激励措施的规定ღღ◈，有利于调动企业和地方的能动性ღღ◈，积极主动地发展循环经济ღღ◈。

　　八是法律责任制度ღღ◈。草案专设法律责任一章ღღ◈，对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的罚则ღღ◈，以保障循环经济法的有效实施凯发K8国际ღღ◈。这是循环经济法“具有硬约束”的根源所在ღღ◈。

　　有的同志对减量化与再利用ღღ◈、资源化之间的关系存在模糊认识ღღ◈，认为既然制定循环经济法ღღ◈，那就要以废物循环利用即再利用ღღ◈、资源化为重点欧联首个六冠王诞生ღღ◈，以提高物质循环利用率为核心ღღ◈。实践中我们看到ღღ◈，在开展废物再利用ღღ◈、资源化的过程中也要耗费资源ღღ◈，也要产生一定的环境污染ღღ◈。如果不计成本ღღ◈，不考虑代价ღღ◈，其结果可能是废物被循环利用了ღღ◈，但却消耗了更多的其他资源并产生二次污染凯发K8国际娱乐官网入口ღღ◈，在经济效益与环境保护两个方面都得不偿失石化工业ღღ◈，ღღ◈，违背了开展废物再利用ღღ◈、资源化的初衷ღღ◈。

　　我国进行循环经济立法一定要从实际出发ღღ◈。在减量化与再利用ღღ◈、资源化的关系问题上ღღ◈，我们既要吸收发达国家的经验ღღ◈，更要考虑我国的基本国情ღღ◈。日本ღღ◈、德国等发达国家因处于后工业化时代ღღ◈，资源利用效率已经很高ღღ◈，前端减量化的潜力相对较小ღღ◈，这些国家发展循环经济侧重于资源的再生利用（日本称之为“静脉产业”）ღღ◈；而我国正处于工业化高速发展阶段ღღ◈，能耗凯发K8国际ღღ◈、物耗普遍较高ღღ◈，前端减量化的潜力很大ღღ◈，当前应当特别强调减量化ღღ◈。在我国发展循环经济ღღ◈，减量化是重点ღღ◈，是基础ღღ◈，首先要尽可能减量化欧联首个六冠王诞生ღღ◈。因此ღღ◈，草案规定ღღ◈：发展循环经济应当在技术可行ღღ◈、经济合理和环境友好的前提下ღღ◈，按照减量化优先的原则实施ღღ◈。

　　为了切实降低发展循环经济的成本ღღ◈，使设计的产品尽可能节约资源ღღ◈，尽可能便于重复利用和循环使用ღღ◈，草案还建立了生态设计制度ღღ◈，规定ღღ◈：从事工艺ღღ◈、设备ღღ◈、产品及包装物设计的单位和个人ღღ◈，应当按照节能降耗和削减污染物的要求ღღ◈，优先选择易降解ღღ◈、易回收ღღ◈、易拆解欧联首个六冠王诞生ღღ◈、无毒ღღ◈、无害或者低毒ღღ◈、低害的材料和设计方案ღღ◈。

　　第五条规定ღღ◈：发展循环经济应当在技术可行ღღ◈、经济合理和环境友好的前提下ღღ◈，按照减量化优先的原则实施ღღ◈。在废物再利用和资源化过程中ღღ◈，应当保证产品质量ღღ◈，防止产生再次污染ღღ◈。

　　第四十二条第二款规定ღღ◈：县级以上人民政府应当支持企业建设污泥资源化利用和处置设施ღღ◈，提高污泥综合利用水平ღღ◈，防止产生再次污染ღღ◈。

　　第二十九条规定ღღ◈：新建和改造各类产业园区ღღ◈，必须进行环境影响评价ღღ◈，并采取生态保护和污染控制措施ღღ◈，确保本区域的环境质量达到规定的标准ღღ◈。

　　作出上述规定有着很强的针对性ღღ◈。有的人认为ღღ◈，既然发展循环经济是构建“资源节约型ღღ◈、环境友好型”社会的重要途径ღღ◈，那么ღღ◈，在发展循环经济的时候ღღ◈，就可以不受环境保护法律的制约ღღ◈。在实践中ღღ◈，有的开发区和工业园区成了高耗能和高污染产业的乐园ღღ◈，成了破坏环境藏污纳垢的场所ღღ◈。因此ღღ◈，对这种打着发展循环经济的旗号干着破坏环境的行为必须引起高度注意ღღ◈。

　　为保证循环经济的发展符合环境保护的要求ღღ◈，草案明确规定了发展循环经济与环境保护之间的关系ღღ◈，明确了发展循环经济必须服从于环境保护的目标ღღ◈，必须接受环境保护主管部门的监督管理ღღ◈。草案特别强调ღღ◈：新建和改造各类产业园区ღღ◈，必须进行环境影响评价ღღ◈，并采取生态保护和污染控制措施ღღ◈，确保本区域的环境质量达到规定的标准凯发K8国际ღღ◈。这些规定ღღ◈，对于保障循环经济沿着正确的方向发展具有重大意义ღღ◈。